قوانین ناکارآمد در حوزه کاربری اراضی
صادق جمالی- پژوهشگر و کارشناس ارشد حقوق محیط زیست و کارشناس رسمی دادگستری
تصاویر ساخت شهرک‌های بزرگ ویلایی در اراضی ملی و زمین‌های مرغوب کشاورزی بدون برخورد قانونی لازم در کنار تصاویر تخریب حصارها، اتاقک‌های نگهبانی و تاسیسات زیربنایی کشاورزی که معمولاً با سطح بالای خشونت و ارعاب همراه است، ضمن اینکه باعث ایجاد نارضایتی و بروز ابهاماتی در نظر افکار عمومی بویژه زارعان و باغ‌داران می شود، این سوال مهم را مطرح می‌کند که عامل ایجاد چنین تناقضات روشنی چیست؟ هرچند پاسخ به این سوال از وجوه مختلف قابل تحلیل، بررسی و ارزیابی است، لیکن به نظر می‌رسد از جمله علل اصلی بروز چنین تناقضات فاحشی متاثر از قوانین ناکارآمد حوزه کاربری اراضی باشد. قوانینی که ضمن عدم دستیابی به اهداف مربوطه، با اعطای صلاحیت‌های غیرمنطقی به سازمان‌های متولی و کارمندان متبوع، باعث ایجاد رانت‌های گسترده و متعاقباً شبکه‌های سازمان‌یافته‌ای از فساد اداری شده است. یادداشت حاضر با توجه به تصویب «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولیدات کشاورزی» در تاریخ ۱۴۰۰/۰۶/۲۱در مجلس شورای اسلامی و مرحله بررسی این طرح در شورای نگهبان قانون اساسی موضوعیت زمانی دارد.
ساخت‌وساز بناهای مجلل در اراضی مرغوب کشاورزی در کنار تخریب تاسیسات زیربنایی و اتاقک‌های نگهبانی کشاورزان که معمولا با سطح بالای خشونت همراه است موجب بروز نارضایتی در میان کشاورزان و باغ‌داران گردیده است
۱— مرور قانون حفظ کاربری اراضی مصوب سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه مصوب سال ۱۳۸۵
سال ۱۳۷۴ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و سال ۱۳۸۵ قانون اصلاحیه آن تدوین یافت. در ماده ۱ قانون مصوب سال ۱۳۷۴ که در ۸ ماده تنظیم گردیده بطور مطلق اصل را بر ممنوعیت هرگونه تغییر، جز در «موارد ضروری» نهاده و در تبصره ۱ آن ضمن تشکیل یک کمیسیون با حضور نمایندگان وزارتخانه‌های کشاورزی، مسکن و شهرسازی، جهاد سازندگی، سازمان حفاظت محیط زیست و استانداری ذیل سازمان کشاورزی استان، «موارد ضروری» را منوط به تایید این کمیسیون قرار داده است. در تبصره ۲ همین ماده نیز مرجع تشخیص اراضی را وزارت کشاورزی و دستگاه اخیر را مرجع تعیین ضوایط تغییر کاربری کرده است. مواد ۲ و ۳ قانون و تبصره‌های ذیل این مواد نیز به موضوع اخذ جریمه تغییر کاربری متمرکز شده است. ماده ۴ نیز محل هزینه‌کرد ناشی از درآمد حاصل از جرایم را مشخص کرده تا صرف سدسازی، احداث کانال‌های آبیاری و زهکشی، تسطیح و آماده‌سازی اراضی برای ساخت شهرها و شهرک‌ها گردد. در ماده ۷ نیز وزارت جهاد کشاورزی در جایگاه مسئول اجرای قانون قرار گرفته است.
همانطور که مرور مواد قانون نشان می‌دهد، هدف قانونگذار از تنظیم و تصویب آن، بر ممنوعیت هرگونه اقدامی در اراضی زراعی و باغی توسط مالکین اراضی بنا شده و متخلفین مشمول پرداخت جریمه بر اساس بهای روز شده‌اند. اما با چرخشی عجیب و سوال‌برانگیز در ماده ۴، ساخت سد و شهرها و شهرک‌های صنایع و خدمات کشاورزی نه تنها مصادیقی از تغییر کاربری به حساب نیامده‌اند بلکه درآمد حاصله جرایم اخذ شده از کشاورزان و باغ‌داران، باید در محل اقدامات مذکور صرف گردد. به عبارت دیگر، کشاورزانی که برای حفاظت و بهینه‌سازی کشت‌وکار نسبت به حصارکشی، احداث اتاقک‌های نگهبانی، انبارهای نگهداری محصولات و ادوات کشاورزی، اتاقک‌های نگهداری تجهیزات و تاسیسات آبیاری و مواردی از این دست اقدام می‌کنند، مجبور به پرداخت جرایمی به دولت برای احداث سدها و ایجاد شهرک‌های دولتی کشاورزی هستند که این قبیل اقدامات از منظر دانش محیط زیست و کاربری زمین، از مصادیق تغییرات گسترده کاربری اراضی و تخریب طبیعت و چشم‌اندازهای آن در سطح ده‌ها و صدها هزار هکتاری هستند.
پس از نزدیک به یک‌دهه از حاکمیت قانون فوق‌الذکر طی اصلاحیه‌ای ۱۵ ماده‌ای که از سوی دولت وقت به مجلس ارائه می‌گردد با تغییراتی در قانون سال ۱۳۷۴ موارد دیگری به قانون قبلی اضافه می‌گردد که نهایتا در تاریخ ۱۳۸۶/۰۸/۰۱ به تصویب مجلس می‌رسد. مرور مواد اصلاحیه قانون نیز نشان از افزایش حوزه صلاحیت و اقتدار سازمان‌ها و مامورین دولتی بدون توجه به پاسخگوسازی این دستگاه‌ها می‌باشد که به نظر می‌رسد علت اصلی این رویه، خواستگاه اولیه تنظیم لایحه مربوطه در بدنه دولت بوده است. مطابق ماده ۴ اصلاحیه قانون نیز مشابه قانون سال ۱۳۷۴ بر هزینه‌کرد جرایم تغییر کاربری، در سدسازی و ایجاد شهرک‌های کشاورزی تاکید شده است. لیکن ابهام اصلی این قانون که می‌تواند منجر به اعمال صلاحیت‌های گسترده گردد ماده ۱۰ آن است که بر اساس آن و بدون ذکر صریح مصادیق تغییر کاربری و در عبارتی کلی، هرگونه اقدامی را که وزارت جهاد کشاورزی(به عبارت دقیق‌تر کارکنان متبوع)، تغییر کاربری تشخیص دهند در شمول جرایم قرار می‌دهد. البته علیرغم چنین رویکرد سخت و اعطای صلاحیت‌های وسیع، اشاره‌ای به جبران خسارات احتمالی ناشی از قصور و تقصیر یا اهمال کارکنان و دستگاه‌های مربوطه در تشخیص درست موضوع نشده و بنابراین تصمیمات فاقد کارشناسی ایشان که ممکن است منجر به ورود خسارت به کشاورزان و باغ‌داران گردد، عملا قابل جبران و پیگرد نیست.
۲— ایجاد حلقه‌های فساد سازمان‌یافته
صلاحیت‌های غیر عقلایی اعطایی مواد ۲ و ۱۰ اصلاحیه قانون سال ۱۳۸۵ ضمن عدم توجه به اصل تفکیک قوا و استقلال قضائی، گزارشات ادارات و سازمان‌های استانی جهاد کشاورزی که توسط کارکنان این دستگاه‌ها تنظیم می‌گردد را در جایگاه گزارش کارشناسان مستقل دادگستری قرار داده و هرگونه اقدامی را که کارکنان این مجموعه، تغییر کاربری قلمداد شود می‌تواند به منزله احراز وقوع جرم، مورد استناد مراجع قضائی در صدور آراء قرار گیرد. همین موضوع باعث شده تا ادارات تابعه و کارکنان متبوع جهاد کشاورزی، دارای حوزه صلاحیت‌های گسترده و رانت‌های ویژه شوند. از سوی دیگر موانع متعدد و غیر منطقی مندرج در قوانین تغییر کاربری اراضی، باعث ایجاد انحصار و قدرت بی‌ضابطه بدون پاسخ‌گویی برای این دستگاه‌ها و اشخاص نیز شده است. ترکیب این موارد باعث گردیده تا کارکنان و دستگاه‌های مسئول، مورد نظر و تمرکز باندهای زمین‌خواری قرار گرفته و شبکه پیچیده‌ای از جریان‌های مالی غیر رسمی در درون و بیرون دستگاه‌های اداری متولی حوزه کاربری اراضی ایجاد گردد. شبکه‌هایی که هرچند مدت، برخی از آن‌ها توسط نهادهای قضائی، نظارتی یا امنیتی کشف می‌گردد لیکن به علت اینکه منشاء این جرایم سازمان‌یافته، منبعث از موانع غیر عقلایی حاکم بر قانون و صلاحیت‌های گسترده اعطایی ناشی از آن به دستگاه‌های اجرایی است، مرتباً بازتولید شده و این بازداشت‌ها و برخوردها باعث پایان‌یافتن فسادهای مزمن این حوزه نمی‌گردد.
۳— صدور آرای قضائی متقن و مستدل در مخالفت با قوانین حوزه کاربری اراضی
نظام قضائی کشور در سالیان اخیر شاهد صدور آرای قطعی مستند متعددی بوده که بسیاری از مواردی که در دو قانون کاربری اراضی سال ۱۳۷۴، اصلاحیه سال ۱۳۸۵ و «دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده ۱۰ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به عنوان مصادیق تغییر کاربری» عنوان شده را از اصول و زیرساخت‌های مقدماتی و اولیه فعالیت‌های کشاورزی و امنیت محصولات تولیدی احصاء کرده است. در این رابطه می‌توان از دو رای دیوان عالی کشور به شماره‌های ۹۲۰۹۹۷۰۹۰۷۹۰۰۱۱۰ تاریخ ۱۳۹۲/۰۴/۱۲ صادره از شعبه نوزدهم، و ۹۲۰۹۹۷۰۹۰۹۲۰۰۴۸۷ تاریخ ۱۳۹۲/۰۶/۱۹ صادره از شعبه هفتم نام برد که بر اساس آن؛ دیوارکشی اراضی زراعی و باغ‌ها نه تنها تغییر کاربری محسوب نشده بلکه این اقدام، در جهت حفاظت از زمین و لازمه بهره‌برداری و استمرار کشاورزی اعلام شده است. اهمیت این دو رای با توجه به استناد در نشست قضائی کد ۶۷۲۹-۱۳۹۹ تاریخ ۱۳۹۷/۱۱/۲۵ دو چندان می‌گردد. مشابه همین آراء، رای قطعی شماره ۹۲۰۹۹۷۰۲۲۳۸۰۰۷۶۳ تاریخ ۱۳۹۲/۰۶/۱۲ شعبه ۳۸ دادگاه تجدیدنظر استان تهران است که بر اساس آن تسطیح اراضی کشاورزی، دیوارکشی و ساخت انباری، مانع تولید و بهره‌برداری و استمرار کشاورزی قلمداد نشده و صراحتا بر اینکه اینگونه اقدامات تغییر کاربری به حساب نیامده و بنابراین نیاز به اخذ مجوز هم ندارد تاکید شده است. در این رابطه نظریات مشورتی متعددی هم از اداره حقوقی قوه قضائیه وجود دارد، که به عنوان نمونه می‌توان به نظریات شماره ۷/۴۶۰۱ تاریخ ۱۳۸۴/۰۷/۰۴، ۷/۹۸/۱۲۷۷ تاریخ ۱۳۹۸/۰۸/۲۲، و ۷/۹۹/۱۸۶۴ تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۷ اشاره کرد که بطور مشابه؛ دیوارکشی، ساخت انباری جهت نگهداری ابزار و ادوات کشاورزی و نیز احداث استخر آب کشاورزی و تاسیسات اجرای آبیاری تغییر کاربری محسوب نشده، نیازی به اخذ مجوز ندارد و به علاوه با گذشت زمان نیز موضوع قلع و قمع بنا منتفی است. در یکی از آخرین آرای مرتبط قضایی به شماره ۷/۱۴۰۰/۹ تاریخ ۱۴۰۰/۳/۱۱ نظر سازمان جهاد کشاورزی استان در خصوص تعیین قدمت و سال ساخت بنا فاقد رسمیت قانونی برای مراجع قضائی اعلام شده است.
۴— بروز نارضایتی‌های اجتماعی
دوگانه تخریب آلونک‌ها، اتاقک‌های نگهبانی، انبارهای نگهداری تجهیزات و ملزومات کشاورزی، و استخرهای آبیاری واقع در اراضی کشاورزان که معمولا با هیاهو و جنجال‌های رسانه‌ای و سطح بالای خشونت همراه است در کنار ساخت‌وساز ویلاها و شهرک‌های مسکونی لاکچری در اراضی ملی و کشاورزی مرغوب، و حتی احداث مجتمع‌های باغ‌ویلایی توسط کارکنان وزارت جهاد کشاورزی که مطابق ماده ۷ قانون سال ۱۳۷۴، مسئولیت حفظ کاربری اراضی را بر عهده دارد، ضمن اینکه نشان‌دهنده شبکه گسترده‌ای از فسادهای سازمان‌یافته و سوء استفاده
از صلاحیت‌های قانونی اعطایی به این دستگاه‌ها است، باعث ایجاد ابهامات و سؤالات، نه تنها در میان کشاورزان، بلکه در میان سایر شهروندان گردیده و به نارضایتی‌های فضای عمومی جامعه دامن زده است. علاوه بر آن، سوابق سوء متعدد، بازداشت و آرای صادره در محکومیت برخی از مدیران ارشد سازمان‌های متولی این حوزه، این فرضیه را در ذهن شهروندان ایجاد می‌کند که تخریب آلونک‌ها، ابنیه و تاسیساتی که لازمه و مقدمه فعالیت‌های کشاورزی محسوب می‌شود، بیشتر سرپوشی برای اقدامات متخلفانه در موارد دیگر است.
تخریب مجتمع‌های باغ‌ویلایی کارکنان جهاد کشاورزی با عنوان میزان و باران واقع در اراضی ییلاقی غرب مشهد با پیگیری دادستانی و کمیته صیانت از حریم شهر مشهد ( بهمن ماه ۱۳۹۹)
۵— کاهش جمعیت روستایی کشور و جهش تغییر کاربری اراضی
از جمله تبعات دیگر قانون حفظ کاربری اراضی سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه سال ۱۳۸۵، مهاجرت روستائیان و تغییرات غیر قابل برگشت در بافت جمعیت روستاها به عنوان مهم‌ترین عامل پایداری تاریخی ایران بوده است. بررسی «نتایج کلی سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال ۱۳۹۵» به عنوان آخرین آمار رسمی منتشره توسط مرکز آمار ایران نشان می‌دهد جمعیت روستایی کشور از نیمه دوم دهه هفتاد شمسی – یعنی پس از اجرایی‌شدن قانون حفظ کاربری اراضی سال ۱۳۷۴ – رشد معکوس داشته است.(نمودار شماره ۱) کاهش جمعیت روستایی پس از اجرایی‌شدن قانون حفظ کاربری اراضی در سال ۱۳۷۴ لزوم تمرکز و توجه به قوانین این حوزه را بیش از پیش متذکر و به عنوان یکی از عوامل اصلی محتمل به رخ می‌کشد.
بطور کلی بافت جامعه روستایی ایران از گذشته، متشکل از دو بخش اصلی بزرگ‌مالکان و خرده‌مالکین بوده است. جامعه خرده‌مالکین، به علت اینکه درآمدهای تولیدات باغی یا زراعی، هزینه‌های زندگی ایشان در روستا را پوشش نمی‌داده، با کار در زمین‌های بزرگ‌مالکان و یا اقداماتی چون اصلاح و لایروبی قنوات و مجاری آب، و ساخت و ترمیم خانه‌ها و دیگر ابنیه روستایی و کشاورزی امکان گذران زندگی و معیشت در روستا برایشان فراهم می‌شده است. این جمعیت مهم روستایی، پس از اجرای قوانین کاربری اراضی که بر اساس آن‌ها حتی جزیی‌ترین اقدامات در اراضی کشاورزی از جمله پی‌کنی، خاکبرداری و تسطیح زمین در زمره تغییر کاربری اراضی به شمار آمده و وصف مجرمانه به آن اطلاق شده است، به ناچار و به علت از بین رفتن بخشی از درآمدهای سرانه، مجبور به مهاجرت
– و حاشیه‌نشینی در اطراف شهرها – و در پی آن فروش زمین‌های زراعی و باغی خود گردیده و همین موضوع، شروعی بر تغییر گسترده کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و تشکیل باندهای زمین‌خواری شده است. به همین علت هم هست که در طول حاکمیت این قوانین یعنی از سال ۱۳۷۴، بیشترین تغییر کاربری اراضی و به طور خاص ویلاسازی در روستاهای کشور صورت گرفته که مشابهی از آن تا قبل از این قوانین دیده نمی‌شود.
۶— تغییر در بافت جمعیتی، خروج ذخایر ارزی، بسترسازی وقوع جرم و ایجاد حلقه‌های بنیادگرایی مذهبی
همانطور که گفته شد، قوانین ناکارآمد حفظ کاربری اراضی عملاً باعث مهاجرت خرده‌مالکان از روستاهای کشور به حاشیه شهرهای بزرگ و کاهش جمعیت روستایی و در ادامه آن فروش اراضی ایشان به متقاضیان شهری و آغازی بر تغییرات جهش‌گونه تغییر کاربری و ویلاسازی در اراضی زراعی و باغی کشور شده است. مشاهدات میدانی نشان می‌دهد که خروج این جمعیت ثابت روستایی در سالیان بعد با کارگران مهاجر برخی کشورهای همسایه جایگزین شده است. این مهاجرین که غالباً از مسیرهای غیر قانونی به کشور می‌آیند، به علت ارزانی خانه‌های روستایی و همچنین نظارت کمتر دستگاه‌های ذیربط بر نواحی روستایی نسبت به مناطق شهری، در روستاها به ویژه روستاهای نزدیک شهرها ساکن شده و پس از چند ماه یا چند سال کار، درآمدهای حاصله را تبدیل به ارز کرده و ضمن بازگشت به موطن اصلی خود، آن را از کشور خارج می‌نمایند. البته تبعات ورود و حضور این مهاجرین غیرقانونی به خروج ارز محدود نمی‌شود، بلکه به علت نظارت‌های پلیسی ضعیف‌تر در روستاها نسبت به شهرها، برخی از ایشان با قاچاق مواد مخدر، کالا و جرایم مشابه سعی در افزایش درآمدهای خود می‌نمایند. روندی که باعث شده تا روستاهای کشور بویژه روستاهای نزدیک شهرها به مراکز وقوع جرایمی تبدیل شود که تا چند دهه پیش حتی امکان چنین هنجارشکنی‌هایی در جوامع مولد روستایی کشور غیر قابل تصور بوده است. به علاوه، بخشی از این جمعیت مهاجر به علت تعصبات قومی-مذهبی و فقدان حداقل سواد و دانش کافی، دارای زمینه لازم برای ایجاد حلقه‌های افراطی بنیادگرایی بوده و می‌توانند زمینه‌ساز افزایش بروز چالش‌های امنیتی کشور در شرایط خاص شوند.
جمع‌بندی
عدم توجه نویسندگان و مصوبین قانون حفظ کاربری اراضی سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه سال ۱۳۸۵ نسبت به انجام پژوهش‌های کاربردی در خصوص ترکیب و بافت جمعیت و نقش موثر روستاها در پایداری سرزمینی و امنیت غذایی کشور و تبعاتی که این قوانین می‌تواند به وجود آورد، عملاً باعث شده تا قوانین مذکور ضمن تخصیص بخش قابل توجهی از پرونده‌های قضائی و بروز مشکلات و رنج بیهوده برای کشاورزان و باغ‌داران، با تغییر در بافت جمعیتی روستاهای کشور و اجبار غیر مستقیم خرده‌مالکین به فروش اراضی به ضد اهداف و عنوان خود تبدیل و آغازی بر تغییرات گسترده کاربری اراضی در ابعادی گردد که مشابهی از آن در طول تاریخ این سرزمین ثبت نشده است.
به علاوه، تبعات این قوانین ناکارآمد که بدون احترام و توجه به حقوق مالکیتی کشاورزان و باغ‌داران تدوین یافته به همین حدود، محدود نشده و ضمن ایجاد نارضایتی در بین حافظین امنیت غذایی کشور، باعث ایجاد شبکه گسترده‌ای از فساد سازمان‌یافته درون و برون‌سازمانی و رشد باندهای زمین‌خواری شده است. این قوانین، با ایجاد زمینه‌های بروز فساد در دستگاه‌های متولی و اتلاف وقت و تضییع بیت‌المال و منابع عمومی در حال حاضر به یکی از موانع مهم تولید محصولات کشاورزی و باغی تبدیل شده و تنها سود آن برای اشخاصی است که دارای رانت‌های ویژه بوده و آمادگی بیشتری برای خرید قانون دارند. از سوی دیگر ایجاد موانع متعدد و برخوردهای سلیقه‌ای از سوی دستگاه‌های مسئول با موارد مشابه، که باعث استمرار خسارت به محصولات زراعی و باغی است سبب شده تا بسیاری از کشاورزان بویژه خرده‌مالکین، قادر به تامین هزینه‌های خسارات وارده نبوده و پس از مدتی با فروش اراضی و باغات خود به باندهای زمین‌خواری و دلالانی که دارای ارتباطات هستند، زمینه خردشدن، ویلاسازی و فروش آن‌ها به کسانی که اساسا نه دغدغه تولید دارند و نه امنیت غذایی فراهم گردد. به علاوه، عدم امکان احداث تاسیسات زیربنایی جهت نگهداری محصولات زراعی و باغی از جمله حصار مناسب، ساختمان‌های نگهبانی و انبار نگهداری محصولات زراعی و باغی، ضمن افزایش احتمال سرقت و بروز خسارت، ضایعات، هزینه‌های بالاسری و قیمت تمام‌شده محصول؛ به افزایش قیمت برای شهروندان و مصرف‌کنندگان در سطح کشور انجامیده است.
در مجموع و بر اساس موارد مطروحه در این متن، قانون حفظ کاربری اراضی ۱۳۷۴ و قانون اصلاحیه سال ۱۳۸۵، به علت ایجاد موانع غیر منطقی و غیر عقلایی حاکم بر آن از دو منظر به ضد اهداف و عنوان خود تبدیل و باعث شروع و ادامه تغییرات کاربری اراضی زراعی و باغی شده‌اند؛ اول اجبار غیر مستقیم خرده‌مالکین به مهاجرت از روستاها به سبب از دست رفتن درآمدهای این طبقه روستانشین و در نتیجه عدم امکان گذران معیشت و فروش اراضی تحت مالکیت ایشان و دیگر، افزایش هزینه‌های تحمیلی به کشاورزان و باغ‌داران که به علت افزایش سرقت محصولات و تجهیزات و تاسیسات اراضی و ایراد خسارت مستمر به سبب عدم امکان حفاظت و ایجاد امنیت اراضی از طریق احداث حصار مناسب، اتاقک‌های نگهبانی، انبارهای نگهداری محصولات و تجهیزات کشاورزی بوده است.
تغییر اراضی , صادق جمالی , ویلا سازی
- دیدگاه های ارسال شده توسط شما، پس از تایید توسط رسالت در وب منتشر خواهد شد.
- پیام هایی که حاوی تهمت یا افترا باشد منتشر نخواهد شد.
- پیام هایی که به غیر از زبان فارسی یا غیر مرتبط باشد منتشر نخواهد شد.