قانون‌نویسی آب زیر ذره‌‌‌بین
گروه اجتماعی
صیانت از منابع آب کشور و مشکلات روزافزون این حوزه، گاه دستگاه‌‌‌های دخیل را به تغییر یا اصلاح قوانین برمی‌‌‌انگیزد. در یک دهه گذشته، نهادهای مختلفی به اصلاح مواد قانون توزیع عادلانه آب پرداخته‌اند که همه این تلاش‌ها به دلایل گوناگونی، به جمع‌بندی نرسیده و یا در کمیسیون‌های دولت و مجلس متوقف مانده‌اند. این مسئله را نباید ازنظر دور داشت که به‌جای اولویت‌دادن به اصلاح قانون توزیع عادلانه آب یا تدوین قانون جدید آب و تکرار دستورات کلی و غیرقابل اجرا، باید بر آسیب‌شناسی عمیق و اصلاح بلندمدت فرآیندهای معیوبی تمرکز شود که وضعیت نابسامان اضافه برداشت‌ها از آب‌های سطحی و زیرزمینی و تخصیص و توزیع ناپایدار، غیرشفاف و غیرمشارکتی منابع آب را رقم‌زده‌اند. موضوعی که از سوی شبکه تشکل‌های مردم‌نهاد محیط‌زیستی و منابع‌طبیعی کشور مطرح و بر این مهم تصریح‌شده است که بدون آسیب‌شناسی فرآیندهای جاری مدیریت منابع آب، تدوین مواد جدیدی از قانون، جایگاهی در بین راهکارها ندارد. به‌عبارت‌دیگر، تحلیلی صورت نپذیرفته که کدام‌یک از مشکلات مدیریت آب کشور به علت فقدان قوانین کافی بوده و مواد جدید قانون قرار است چه مشکلاتی را حل کنند؟
بااین‌حال، در آخرین اقدام، مرکز پژوهش‌های مجلس طرحی را به‌منظور اصلاح قانون توزیع عادلانه آب آماده کرده تا به همراه تعدادی مواد الحاقی با عنوان «قانون حفاظت و صیانت از منابع آب» جایگزین قانون توزیع عادلانه آب شود. پیش‌تر هم وزارت نیروی دولت دوازدهم با مشارکت شماری از کارشناسان بخش خصوصی متنی را که شکل اصلاح‌شده پیش‌نویس‌های قبلی بود، ذیل عنوان «قانون آب» تهیه و منتشر کرد اما به علت اعتراضات گسترده سمن‌ها و ایرادات فراوان آن از دستور کار خارج شد. بی‌تردید تنظیم مکرر پیش‌نویس برای بازبینی قانون بخش آب و یا تغییر قوانین، جزء آخرین اقدامات در راستای اصلاحات نهادی محسوب می‌شود و ابتدا باید چالش‌های اساسی و عملی در مدیریت منابع آب، موردتوجه اساسی قرار گیرند.
مسئله‌ای که علی باقری، دانشیار گروه مهندسی و مدیریت آب دانشگاه تربیت مدرس با تأکید بر آن می‌گوید: پس‌ازاینکه سیاست‌ها و اصلاحات موردنظر طراحی شدند، چنانچه برای اجرای آن‌ها در ظرفیت موجود قوانین و قواعد، محدودیت یا نارسایی وجود داشته باشد، آنگاه تغییر یا اصلاح قانون موضوعیت پیدا می‌کند.
هرچند برای اصلاحات در مدیریت آب، نخستین قدم مسئله‌‌‌شناسی و آسیب‌شناسی است و آنگاه باید سیاست‌هایی برای مواجهه با آن مسائل تبیین شوند و در صورت نیاز قوانین متناسب باسیاست‌های موردنظر تغییر کنند. مبتنی بر همین موضوع، شبکه تشکل‌های مردم‌نهاد محیط‌زیستی و منابع طبیعی کشــور، بــدون ورود به جزئیــات محتوای اصلاحیه اخیر، خاطرنشان می‌کند که در جهت حفاظت از منابع آب، از ظرفیت‌های قوانین موجود به‌درستی استفاده‌نشده است. بااین‌حال، بررسی‌ای صورت نگرفته که چرا قوانین موجود به‌درستی اجرانشده‌اند و چگونه تصویب قوانین جدید، ممکن است مشکلی را حل کند؟ به‌عنوان‌مثال، قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب‌های کشور مصوب ۴/۲/۱۳۹۶ و همچنین طرح تعادل‌بخشی که سال‌هاست مصوب شده و هیچ‌گاه به‌درستی امکان اجرایی‌شدن نیافته‌اند. سؤال آن است که چرا به‌جای وضع قوانین جدید، آسیب‌شناسی از فرآیندهای فعلی صورت نمی‌گیرد تا علل اجرا نشدن قوانین و دستورالعمل‌ها مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد؟
میترا ابراهیمی، کارشناس آب و محیط‌زیست در نقد این اقدام به «رسالت» می‌گوید: «چندان مشخص نیست که چرا به سراغ اصلاح قانون توزیع عادلانه آب می‌روند. حتی اگر پای نواقصی در میان باشد، بازهم باید بندهای قانون به‌صورت دقیق آسیب‌شناسی شود. از سوی دیگر، تجربه نشان داده که ارائه قوانین و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های جدید، تکرار همان مباحث گذشته است. در یک مثال واضح می‌توان به‌اضافه برداشت‌ها اشاره کرد که هر قانونی به شیوه خودش این مسئله را بیان کرده است. البته از مزیت‌های طرح پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها، مسئله «ظرفیت بُرد» برای آب‌های سطحی و زیرزمینی است، اما همین مسئله در طرح تعادل بخشی نیز موردتوجه بوده و مرکز پژوهش‌ها نیز «ظرفیت بُردی» را با ادبیات دیگری تعیین کرده، درحالی‌که همواره معضل اضافه برداشت‌ها تشدید شده و حتی وزارت نیرو با صدور پروانه‌هایی برای شرب و صنعت و در برخی آبخوان‌ها با صدور پروانه کشاورزی به‌صورت رسمی یا غیررسمی به این مسئله دامن زده است؛ در این شرایط، قانون جدید و تأکید بر رعایت «ظرفیت بُرد» به حل مشکل کمکی نمی‌کند. در گام نخست باید بررسی کرد که چه فرآیندی در اضافه برداشت رخ می‌دهد و چه کسانی از این مسئله سود برده و چه کسانی متضرر می‌شوند؟ بسیاری از اضافه برداشت‌ها توسط دولت، بارگذاری مجدد شده و با نادیده گرفتن حق آبه محیط‌زیست، آن را به صنعت و شرب و کشاورزی اختصاص می‌دهند. اغلب دولت‌ها در حوضه‌های پرتنش آبی، بارگذاری‌های جدیدی را برای شرب و صنعت و کشاورزی تعریف می‌کنند، بدون آنکه به ذینفعان و بارگذاری‌های قبلی بیندیشند و سهم حق آبه محیط‌زیست را به‌منظور جلوگیری از تولید ریزگرد و حفظ منافع اکوسیستم اختصاص دهند. اغلب در قوانین، نقش دولت‌ها در اضافه برداشت‌ها و بارگذاری‌های جدید نادیده گرفته می‌شود.»
مسابقه قانون‌نویسی نهادهای دولتی
این کارشناس آب معتقد است که ابتدا باید بررسی کرد چرا قوانین و دستورالعمل‌های قبلی کمکی نکرده‌اند، نسخه‌های متعددی از قوانین در طی سال‌های متمادی نوشته‌شده اما برخی از اصلاحاتی که در نسخه‌های جدید ارائه‌شده بسیار معیوب و خطرناک‌اند و مواردی در آن‌ها ذکرشده که ما را چندین پله و شاید صدها پله به عقب برمی‌گرداند. درنتیجه تدوین قانون جدید می‌تواند ابزار خطرناکی باشد و حتی ممکن است برخی از بندهای قانون تأمین‌کننده منافع برخی نهادها و گروه‌ها باشد.
ابراهیمی از به راه افتادن مسابقه قانون‌نویسی در کشور انتقاد کرده و می‌گوید: «مسابقه‌ای در کشور از سوی نهادهای دولتی که با یکدیگر تعارض منافع دارند، برای قانون‌نویسی به راه افتاده، درحالی‌که آسیب‌شناسی و تدوین هربرنامه یا قانونی باید به یک گفتمان عمومی در جامعه تبدیل شود. از سوی دیگر تب قانون‌نویسی مشکلی را حل نمی‌کند، پیش از آن، باید آنچه معیوب است، مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد، در غیر این صورت، صرف ارائه قانون بی‌فایده است. گاهی هدف از این اقدام معلوم نیست و یک‌نهاد تصمیم می‌گیرد که قانونی بنویسد و یا در یک قانون، بازنگری و اصلاحاتی انجام دهد و در نقطه مقابل نهادهای دیگری نیز به‌منظور رقابت در مسابقه قانون‌نویسی شرکت می‌کنند. اگرچه ما در کشور با مشکل آب روبه‌رو هستیم، اما برای برداشت‌های بیش از ظرفیت منابع آب در طول چند دهه، وضع قوانین و یا متون اصلاحی که اتفاقا تکرار همان متون قبلی است، چاره‌ساز نیست. بعضی از مشکلات متن‌های جدید این است که دستورالعمل‌های قبلی دوباره تکرار شده‌اند، بدون اینکه چرایی عدم اجرای دستورالعمل‌های قبلی مورد واکاوی قرار گیرد. خیلی از مشکلات ما در حوزه آب با نوشتن متون قانونی برطرف نمی‌شود.
کما اینکه دارای دستورالعمل‌ها و قوانین خوبی هستیم که ازنظر محتوایی، مفهومی و عملی درست به مشکل نپرداخته‌اند و طبیعتا به رفع مسئله هم کمکی نکرده‌اند.»
مشکلات در حوزه آب به دلیل نقص قانون نیست
بی‌تردید رفع بسیاری از مسائل و مشکلات مستلزم وضع قانون نیست و می‌توان با ارائه و تدوین برنامه‌های مشارکتی، اصلاحاتی را انجام داد. برنامه‌هایی که به گفته میترا ابراهیمی، «باید با حضور ذینفعان چکش بخورد و سپس به‌صورت پایلوت پیاده‌سازی و پس از برطرف کردن اشکالات در یک مقیاس بزرگ‌تر اجرایی شود. درواقع به‌جای وضع قانون، باید برنامه‌های کوچک را به‌صورت مشارکتی و با حضور ذینفعان تدوین و اجرایی کرد و با درس گرفتن از همان برنامه‌های کوچک، یک‌بند قانون را تدوین کرد.» معمولا روندی که در کشور ما طی می‌شود، چنین نیست و ابراهیمی از این مسئله انتقاد می‌کند که تمام قانون در کشور ما دوباره تدوین‌شده و یا برخی از بندهای آن با بندهای دیگری جایگزین می‌شود، درحالی‌که پس از اجرای برنامه‌های کوچک، اگر به این نتیجه رسیدیم که یک نقص قانونی مانع کار است، می‌توان اصلاحاتی را انجام داد، اما بسیاری از مسائل و مشکلات ما در کشور، به خاطر نقص قانون نیست، قانون چه خوب و چه بد، چندان با چگونگی مصرف منابع آب، ارتباطی ندارد. به‌عنوان‌مثال کسی نمی‌تواند بگوید دلیل اضافه برداشت‌ها، نقص قانون است، ما باید پس از ریشه‌یابی مسئله، با حضور ذینفعان و کارشناسان، تحلیل درستی ارائه و سرانجام برای رفع مشکل برنامه‌ریزی کنیم. اگرچه این آسیب‌شناسی‌ها به‌صورت پراکنده انجام‌شده اما هیچ‌گاه به‌صورت مفهومی و عمیق نبوده است. احتمال دارد درجریان تدوین برنامه و اجرای پایلوت آن، به این نتیجه برسیم که یک نقص قانونی مانع از آن است که منابع آب را به‌خوبی مدیریت کنیم، در اینجا می‌توان روی آن بند قانونی مشخص دست گذاشت. اما به‌طورکلی، شناسایی فرآیندهای معیوب و اصلاح آن‌هاست که اهمیت دارد و این مسئله مستلزم تحلیل عمیق و اجرای برنامه‌های کوچک مشارکتی و آسیب‌شناسی است؛ بنابراین قانون در مشکلات کشور ما، جزء بسیار کوچکی است.»
ویرایش‌های اصلاحی قانون آب، بدون مشارکت ذینفعان
از دیگر موضوعات انتقادبرانگیز این است که «قریب به‌اتفاق ویرایش‌های اصلاحی قانون آب، توسط جمعی از کارشناسان و مشاوران نهادها و بدون مشارکت و حتی آگاهی اولیه عموم و ذینفعان اصلی نوشته‌شده‌اند. این فرآیندهای غیرمشارکتی، اغلب منجر به تدوین موادی مغایر با اهداف حفاظتی یا اجتماعی مدیریت منابع آب، موادی نامتناسب با واقعیات موجود و غیرقابل اجراشده‌اند.» این مسئله از سوی شبکه تشکل‌های مردم‌نهاد محیط‌زیستی و منابع‌طبیعی کشور موردنقد قرارگرفته است.
این تشکل‌های مردم‌نهاد، تأکید کرده‌اند که باید طی مطالعات عمیق و بلندمدت با مشــارکت همه ذینفعان، تک‌تک فرآیندهای معیوب مدیریت منابع آب، تحلیل و ریشه‌یابی و هرگونه مواد اصلاحی، در صورت لزوم و بعد از انجام چنین مطالعات گسترده و عمیق مشارکتی، صورت پذیرد و مهم‌تر از همــه، تمامــی مراحــل مطالعــات و تصمیم‌گیری بــرای تدوین هرگونه برنامــه و مواد جدید قانونــی برای مدیریــت منابع آب، با مشــارکت عمیق و گسترده عموم و ذینفعان، ازجمله تشکل‌های محیط‌زیستی، سازمان‌های مردم‌نهاد محلی و تشکل‌های کشاورزی صورت گیرد و تمامی مراحل به‌صورت شفاف در معرض قضاوت و مشارکت عموم قرار گیرد.
برهمین اساس میترا ابراهیمی، کارشناس حوزه آب و محیط‌زیست، فرآیند نگارش قوانین را دارای اشکال دانسته و می‌گوید: «این فرآیندها اغلب مشارکتی نیستند، در آخرین نسخه قانون توزیع آب که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نوشته‌شده، حداقل یک تجربه قبلی وجود داشته و پیش‌تر وزارت نیرو سعی کرده تا حدودی هرچند به‌صورت ناقص، مشارکت ذینفعان را جلب کند، که البته به آن‌هم نقدهای زیادی وارد است، ولی در فضایی که ذینفعان برای سیاست‌گذاری در حوزه قانون‌نویسی درنظر گرفته نمی‌شوند، این اتفاق افتاده و مرکز پژوهش‌ها می‌توانست همان را یک گام به جلو ببرد اما نسخه اصلاحی مرکز پژوهش‌ها، فاقد آسیب‌شناسی و سند پشتیبان است. در متن وزارت نیرو، هرچند به‌صورت ناقص، آسیب‌شناسی‌هایی انجام‌شده بود و نیاز به اصلاحات فراوان دیگری داشت و مرکز پژوهش‌ها باید به موارد مثبت در متن وزارت نیرو توجه می‌کرد. البته یکی از اقدامات خوب مرکز پژوهش‌ها این است که قانون توزیع عادلانه آب را به‌طور کامل کنار نگذاشته و به‌یک‌باره همه‌چیز را زیرورو نکرده و به‌جای تمام قانون، برخی از بندهای آن را نوشته است.»
قانون درمانی راهکار نیست
مسعود امیرزاده، عضو کارگروه آب و انرژی شورای تشکل‌های محیط‌زیست و منابع طبیعی نیز در اظهاراتی مشابه، به «رسالت» می‌گوید: «تمامی ذینفعان باید در فرآیند اصلاحی قانون مشارکت کنند. از طرفی باید توجه کرد که قانون خوب، نمی‌تواند تمامی مشکلات ما را در حوزه آب حل کند؛ مصداق بارز آن، قانون توزیع عادلانه آب است که بسیاری از مواد آن مهجور مانده، به این دلیل که به مذاق مجریان خوش نمی‌آید. اگر قرار باشد بهترین قانون را بنویسیم و بعضی از مواد آن به مذاق برخی گروه‌ها خوش بیاید و موادی که مدافع طبیعت و محیط‌زیست است کنار برود؛ بهترین متون قانونی هم بی‌اثر خواهد بود.»
امیرزاده با تأکید بااینکه تولید قانون با تیراژ بالا و روی آوردن به قانون درمانی مشکلی را حل نمی‌کند، می‌گوید: «اگرچه بازنگری در قوانین لازم است، اما پیش‌ازاین کار، باید آسیب‌شناسی دقیقی صورت بپذیرد و آن موادی از قانون توزیع عادلانه آب که به نفع سرزمین است ابقا شده و شرایط آبی کشور را در نظر بگیریم؛ باتوجه به اینکه میزان بارش‌ها و آب‌های سطحی کاهش‌یافته و آب‌های زیرزمینی در حال انحطاط کامل است و توسعه نامتوازنی بر منابع آبی تحمیل‌شده؛ اگر از این منظر قانون موردبازنگری و اصلاح قرار گیرد، ایرادی ندارد ولی چنانچه دستگاهی، یک سری سند تهیه‌کرده و شرکت‌های آب و فاضلاب و شرکت‌های تابعه و وزارت نیرو برای خود درآمد کسب کنند، طبیعتا اصلاح قانون به زیان کشور خواهد بود.» این عضو کارگروه آب و انرژی شورای تشکل‌های محیط‌زیست و منابع طبیعی در ادامه با اشاره به نقاط ضعفی که در قانون توزیع عادلانه آب وجود دارد، می‌گوید: «این نقاط ضعف در قانون فعلی حتما باید اصلاح شود که اولین بحث، شفافیت است. این قانون باید به‌نوعی تدوین شود که صاحبان تصمیم در یک اتاق شیشه‌ای تصمیم بگیرند و نباید در محیطی کدر برای منابع آبی کشور تصمیم‌گیری و پروژه‌ها را اجرایی کرد و بعد هم اگر به زیان جامعه و محیط‌زیست و منابع طبیعی تمام شد، اقدام دیگری انجام شود تا زخمی که بر پیکره سرزمین وارد آمده، به یک طریقی التیام یابد. دومین مسئله‌ای که بسیار مهم است، بحث دسترسی به‌نظام دادرسی عادلانه است، در قانون توزیع عادلانه آب، یک سری مجازات‌ها برای کسانی که به منابع آب تعدی کرده و دارای اضافه برداشت هستند تعیین‌شده، اما بحث بر سر آن است که بزرگ‌ترین تخلفات و بزرگ‌ترین تخریب‌ها توسط سازمان دولتی وزارت نیرو انجام‌شده و حتما باید دسترسی به‌نظام دادرسی عادلانه برای مدعی‌العموم و برای کسانی که در اثر پروژه‌های آبی مورد زیان واقع‌شده‌اند، فراهم شود.» امیرزاده در پایان ضمن تأکید بااینکه کلیددار قانون نباید وزارت نیرو باشد، می‌گوید: «در قانون باید توسعه متناسب با منابع آبی کشور تنظیم شود؛ طرح‌ها و پروژه‌های خیال‌پردازانه و احداث کارخانه و پتروشیمی و طرح‌های گردشگری از سوی برخی افراد سیاسی به وزارت نیرو به‌عنوان کلیددار آب تحمیل می‌شود، درحالی‌که نباید چنین باشد.»
کم آبی
- دیدگاه های ارسال شده توسط شما، پس از تایید توسط رسالت در وب منتشر خواهد شد.
- پیام هایی که حاوی تهمت یا افترا باشد منتشر نخواهد شد.
- پیام هایی که به غیر از زبان فارسی یا غیر مرتبط باشد منتشر نخواهد شد.