‌|حانيه مسجودي‌|
مرکز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با عنوان «بررسي لايحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور» با اشاره به کسري ۱۳۱ هزار ميليارد توماني بودجه سال آينده دولت، درباره تبعات سنگين تأمين کسري بودجه از محل استقراض از بانک مرکزي و برداشت از صندوق توسعه ملي هشدار داد. در گزارش مرکز پژوهش‌هاي مجلس آمده است: «همان مسيري که توسط دولت درباره لايحه بودجه سال ۱۳۹۸ طي شد، در مورد لايحه بودجه سال ۱۳۹۹ نيز در پيش‌گرفته‌شده است. در لايحه بودجه سال ۱۳۹۸ دولت و مجلس به بيش برآورد درآمدهاي نفتي پرداختند.»
در ادامه اين گزارش با عنوان «کسري بودجه و آثار و تبعات آن» آمده است: «در لايحه تقديمي دولت کسري بودجه قابل‌توجهي به دليل بيش برآورد منابع وجود دارد. مهم‌ترين سرفصل‌هاي مرتبط با اين موضوع در لايحه عبارت‌اند از:
۱_در حال حاضر لايحه بودجه سال ۹۹ با فرض صادرات يک‌ميليون بشکه در روز تدوين‌شده است. از اين محل و با در نظر گرفتن سهم ۲۰ درصد براي صندوق توسعه ملي دولت مجموعا ۷۸ هزار ميليارد تومان (۴۸ هزار ميليارد تومان قالب واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و ۳۰ هزار ميليارد تومان در قالب استقراض از صندوق) از منابع نفتي استفاده‌شده است. با توجه به ميزان فروش نفت در يک سال گذشته و با فرض ميانگين صادرات نفت حدود ۶۰۰ هزار بشکه در روز (و با فرض سهم ۲۰ درصد صندوق توسعه ملي)، بودجه از اين محل با ۳۸ هزار ميليارد تومان کسري مواجه خواهد بود. بنابراين منابع ارزي کافي براي واردات کالاهاي اساسي وجود ندارد.
۲_ با فرض درآمد نفتي پيش‌بيني‌شده، کل درآمد ارزي سهم دولت حدود ۹/۵ ميليارد دلار خواهد بود.
لذا منابع ارزي کافي براي اختصاص به واردات کالاهاي اساسي (۱۰/۵ ميليارد دلار اعلام‌شده توسط دولت با نرخ دلار ۴۲۰۰ تومان) وجود ندارد. پيش‌بيني مي‌شود براي اجراي اين سياست حمايتي، نيز حدود ۸ هزار ميليارد تومان کسري وجود داشته باشد. (اين معضل در سال جاري نيز وجود داشته و احتمالا از محل ايجاد بدهي به بانک مرکزي يا استفاده از ذخاير ارزي بانک مرکزي در حال تأمين است)
۳_در تبصره ۴ لايحه بودجه و خارج از سقف رقم ماده‌واحده بودجه، حدود ۳/۴ ميليارد يورو مصارف از محل استقراض از صندوق توسعه ملي در نظر گرفته‌شده است که با در نظر گرفتن نرخ نيما اين منابع حدود ۴۷ هزار ميليارد تومان خواهد بود. بايد توجه داشت که با فروش نفت معادل ۶۰۰ هزار بشکه در روز ورودي صندوق توسعه ملي در سال آينده حدود ۳ ميليارد دلار است. مجموع موارد فوق حاکي از وجود حدود ۱۳۱ هزار ميليارد تومان کسري در منابع لايحه است (اين رقم بدون در نظر گرفتن ۸۰ هزار ميليارد تومان اوراق در نظر گرفته‌شده در لايحه و عدم تحقق احتمالي در ساير منابع بودجه است). کسري بودجه دولت از زيان‌بارترين روش‌هاي تأمين خواهد شد.
*در بودجه ۹۹ با برداشت از صندوق توسعه مي‌توان وابستگي به نفت را ديد
کامران ندري، کارشناس حوزه بانکي در مورد ميزان برداشت دولت از صندوق توسعه ملي و در نظر گرفتن ۸۰ هزار ميليارد تومان اوراق دولتي در لايحه بودجه ۹۹، به «رسالت» مي‌گويد: «اين‌که مي‌گويند وابستگي بودجه به نفت کم نشده قابل‌قبول است زيرا در بودجه ۹۹ به‌نوعي مي‌توان وابستگي به نفت را در برداشتي که قرار است از صندوق توسعه ملي و فروش فرآورده‌هاي نفتي انجام شود، ديد.»
*اما ميزان برداشت از صندوق توسعه ملي چقدر است؟
بر اساس برنامه ششم توسعه، در سال ۹۹ سهم صندوق توسعه ملي از فروش نفت بايد ۳۶ درصد باشد که با توجه به مجوز کسب‌شده، دولت سهم ۲۰ درصدي را براي صندوق توسعه ملي در بودجه سال بعد در نظر گرفته است و حق برداشت
۳۰ هزار ميليارد تومان از صندوق توسعه را براي خود در نظر گرفته است. بررسي‌ها نشان مي‌دهد در سال آينده قسمت مهمي از منابع اين صندوق، صرف بودجه دولت خواهد شد.
گفتني است، بر اساس اعلام رئيس سازمان برنامه‌وبودجه، با فرض صادرات روزانه یک ميليون بشکه‌ نفت، باقيمت ۵۰ دلار، نرخ تسعير ۴۲۰۰ تومان براي هر دلار، درآمد ارزي ۱۸/۲۵ ميليارد دلار حاصل خواهد شد. همچنين درآمد ارزي صادرات گاز ۴ ميليارد دلار بوده که جمع درآمد ارزي ۲۲/۲۵ ميليارد دلار خواهد بود.
به‌اين‌ترتيب سهم ۳۶ درصدي صندوق توسعه ملي، ۸ ميليارد دلار و سهم ۱۴/۵ درصدي شرکت نفت، ۳/۲ ميليارد دلار و سهم ۴۹/۵ درصدي دولت، ۱۱ ميليارد دلار است. با توجه به اينکه دولت در قسمت تملک دارايي مالي استقراض ۳۰ هزارميلياردي از صندوق توسعه ملي را پيش‌بيني کرده مشخص مي‌شود رقمي نزديک به ۳/۵ ميليارد دلار با نرخ نيمايي از اين طريق به بودجه وارد مي‌شود.
ندري در ادامه ضمن اشاره به استقراض دولت و فروش اوراق دولتي در لايحه بودجه ۹۹، مي‌گويد: «در لايحه بودجه ۹۹ از استقراض دولت صحبت به ميان آمده و استقراض بانک مرکزي ازلحاظ قانوني ممنوع است و نمي‌تواند چنين بندي در بودجه واردشده باشد. اما در مورد فروش اوراق بايد گفت فروش اين اوراق به معناي استقراض از بانک مرکزي نيست و تا جايي که مي‌دانم در قانون جديد چنين بندي رانديدم که متفاوت باشد.»
*بدهي انباشت شده، سوغاتي دولت براي دولت بعد
احسان خاندوزي، کارشناس مسائل اقتصادي نيز در گفت‌وگويي با اشاره به انتشار ۵۰ هزار ميليارد تومان اوراق توسط دولت تا پايان امسال و پيش‌بيني انتشار ۸۰ هزار ميليارد تومان اوراق ديگر در سال آينده گفته است که دولت بعدي بايد اين حجم بالاي انتشار اوراق را بازپرداخت کند. استقراض دولت از بانک مرکزي يک روش بسيار پرخطر است چون منجر به افزايش پايه پولي و بالطبع رشد حجم نقدينگي در جامعه خواهد شد.
در ادامه ندري مي‌گويد: «بانک مرکزي به‌صورت مستقيم نمي‌تواند اوراق را از دولت خريداري کند و اگر بخواهد اوراق دولت را بخرد بايد در بازار ثانويه ورود کند، بنابراين در بازار اوليه امکان ورود بانک مرکزي براي خريد اوراق دولت وجود ندارد. بانک‌‌‌ مرکزي با توجه به اهدافي که دارد فقط براي کنترل تورم، مبادرت به خريدوفروش اين اوراق مي‌کند. زيرا به‌طورمعمول بانک‌ها و مؤسسات ديگر در بازار اوليه هستند.»
اين کارشناس تصريح کرد: «مجلس زماني خريد اوراق توسط بانک مرکزي را منع کرده بود اما اکنون ممکن است در بودجه جديد اين منع را برداشته باشند و به بانک مرکزي اجازه دهند اين اوراق را خريداري کند اما اين اجازه به بانک مرکزي فقط در بازار ثانويه داده‌شده است.»
ندري الزام بانک‌ها براي خريد اوراق دولتي را فرصتي مناسب براي سالم‌سازي ترازنامه بانک‌ها دانست و گفت: «نکته بعدي در مورد الزامي که در بودجه ۹۹ کردند اين است که تمام بانک‌ها بايد اوراق دولتي را خريداري کنند اما اين الزام بدي نيست و مي‌توانيم مانند يک فرصت به آن نگاه کنيم. زيرا دارايي‌هايي که در ترازنامه بانک‌ها نشسته مناسب نيست.»
*اوراق دولتي، بهترين دارايي براي ترازنامه بانک‌ها
کارشناس حوزه پولي و بانکي ضمن اشاره به ترازنامه ساير بانک‌‌‌هاي دنيا، ادامه داد: «ترازنامه بانک‌هاي دنيا نشان مي‌دهد بخش عمده ترازنامه را اوراق دولتي پر مي‌کند. اين اوراق به‌طورمعمول از درجه نقدپذيري بالايي برخوردار و ريسکشان پايين است و اگر از منظر بانکداري به اين مسئله دقت کنيم بهترين دارايي که يک بانک مي‌تواند خريداري کند اوراق دولتي است.»
ندري افزود: «بسياري از کشورها براي بانک‌هايشان الزام دارند ميزان اوراق دولتي خريداري‌شده آن‌ها نبايد از يک حدي در تزار نامه پايين‌تر باشد، به‌طور مثال بانک‌هاي پاکستان نبايد در کل دارايي‌هايشان نسبت ميزان اوراق از ۱۹ درصد پايين‌تر باشد. ‌آن‌ها اکنون به‌طور طبيعي ۴۰ درصد تزار نامه‌شان را اوراق دولتي تشکيل داده است.»
وي بابيان اين‌که اوراق منتشرشده دولتي نسبت به‌کل اقتصاد بسيار اندک است، مي‌گويد: «ترازنامه بانک‌هاي ما متأسفانه درصد بسيار کمي از اوراق دولتي تشکيل‌شده است و دو سال است که اوراق در کشور منتشر و فروخته مي‌شود بنابراين ميزان اوراقي که دولت به نسبت اقتصاد منتشر کرده است بسيار کم است. نکته بعدي نيز اين است که بانک‌ها تابه‌حال آن‌چنان اين اوراق را خريداري نکردند.»
اين کارشناس اقتصادي معتقداست اگر درجايگاهي بودم که امکان داشتم الزام خريد اوراق دولتي را به بانک‌ها مي‌کردم نه به اين دليل که بانک‌ها با خريد اوراق، کسري بودجه دولت را تأمين کنند بلکه اين کار به سالم‌سازي ترازنامه بانک‌ها کمک مي‌کند.
او خاطرنشان کرد: «در حال حاضر بخش عمده و منجمدي که در ترازنامه بانک‌ها ديده مي‌شود قابليت نقد شدن ندارد و بايد به هر شکلي که شده فروخته شوند و دارايي‌هايي که قابليت نقدشوندگي بيشتري دارد را خريداري کنند. بهترين دارايي اوراق دولتي است اما اشکال اوراق دولت اين است که سررسيدهايش بلندمدت است و دولت بايد تلاش کند تنوعي در سررسيدها ايجاد کند.»
*دولت چالاکي لازم را در انتشار اوراق ندارد
ندري گفت:‌ «ازآنجايي‌که در سال‌هاي گذشته بخش عمده بودجه را از محل درآمدهاي نفتي پوشش داديم دولت چالاکي لازم را در انتشار اوراق ندارد و Roll over کردن و انتشار اوراق با سررسيدهاي مختلف ديده نمي‌شود.»
وي درواکنش به اين‌که آيا اکنون با انتشار اين اوراق ممکن است دولت چالاکي لازم را به دست آورد؟ گفت: «بايد اين کار را انجام دهيم، در تمام دنيا ۲ راه براي تأمين هزينه‌هاي دولت وجود دارد؛ يکي گرفتن ماليات مستقيم از مردم و دوم فروش اوراق دولتي است.»
اين کارشناس افزود: «فروش اوراق، يعني دولت به‌نوعي ماليات مي‌گيرد اما اين ماليات در حال حاضر وصول نمي‌شود و در آينده به دست مي‌آيد، در معناي ديگر دولت بابت تسويه بدهي‌ها از اين اوراق در آينده ماليات مي‌گيرد بنابراين اگر مديريت اوراق به شکل صحيحي اجرايي شود فرصت خوبي است و تورم‌زا هم نيست، اما مشخص نيست چطور آن را اجرا کنند.»
ندري مشکلات دولت را در امور اجرايي بسيار زياد مي‌داند و مي‌گويد: «متأسفانه دولت در اجرا مشکلات بسياري دارد و در زمينه‌هاي مختلف نشان داده با مسئله و مشکل مواجه است. اما اگر اين کار به‌درستي برنامه‌ريزي شود فروش اوراق، جداي از تحريم‌ها و کسري بودجه فعلي دولت، مي‌تواند به‌عنوان اصلي‌ترين نهادهاي اقتصادي به خود دولت و بانک‌ها کمک کند.»
وي تأکيد کرد: «بسياري از بنگاه‌هايي که در اقتصاد فعاليت مي‌کنند با کسري منابع مواجه هستند بنابراين اگر دولت را به‌عنوان يک بنگاه اقتصادي بزرگ در نظر بگيريم، زماني که با کسري مواجه مي‌شوند مي‌توانند اوراق رسمي و بهاداري که پشتوانه قانوني دارد و بازپرداخت اين اوراق به لحاظ قانوني موردحمايت رسمي قرارگرفته را منتشر کنند.»
ندري ابرازکرد‌: «دولت و بخش خصوصي مي‌تواند براي تأمين کسري و منابع مالي، اوراق منتشر کند اما ازآنجايي‌که دولت قدرت سهم بيشتري در اقتصاد دارد اوراقش از اعتبار بيشتري برخوردار است. در مناطق ديگر دنيا اين اوراق، ‌بدون ريسک شمرده مي‌شوند و مرغوب‌ترين اوراق هستند و به همين دليل قيمت آن‌ها نسبت به ساير اوراق بالاتر و به‌عبارت‌ديگر نرخ بهره آن‌ها پايين‌تر است.»
اين کارشناس گفت: «به دليل اين‌که دولت به درآمدهاي نفتي وابسته بوده تابه‌حال از اين امکان استفاده نکرده است و هزينه‌هاي خود را با درآمدهاي نفتي پوشش مي‌داده است. اکنون‌که دولت با مشکل مواجه شده اين اوراق را به فروش مي‌رساند. اما اگر فرض کنيم که با مشکلي نيز مواجه نمي‌شديم، تحريم‌ها نبود و فقط مي‌خواستيم وابستگي خود را به درآمدهاي نفتي کاهش دهيم يکي از راه‌هايش انتشار اوراق با سررسيدهاي مختلف است.»
او اظهار کرد: «اجرا کردن فروش اوراق دولتي کار آساني نيست و بايد فروش و بازخريد اوراق و پرداخت مبلغ تعهد شده در سررسيد را بتوان به‌خوبي مديريت کرد و اگر توانايي مديريت وجود داشته باشد اوراق فرصت و جايگزين بسيار مناسبي براي تأمين بودجه است.»
مسلم است که هر طرحي بد اجرا شود مشکلات بسياري به وجود مي‌آورد و اين صحبت‌ها منوط بر اين است که دولت بتواند فروش اوراق را به‌خوبي اجرا کند اما سابقه بد دولت در امور اجرايي شبهاتي به وجود مي‌آورد و احتمال مي‌رود بازهم نتواند فروش اوراق را به‌خوبي مديريت کند.اين کارشناس ضمن اشاره به روش‌هاي اجراي فروش اوراق،‌ گفت: «از روش‌هاي اجرا اين است که دولت نخست اوراق و سررسيدهاي متنوع ايجاد کند و سرعتش در عرضه اين اوراق و حراجي که قرار است در بازار اوليه برگزار شود بالا باشد.‌ تعهد دولت به بازپرداخت وجه اوراق در سررسيد و در زمان مناسب Roll over کردن يعني تمديد آن بسيار مهم است و همگي يک بحث فني و کارشناسي است که کارشناسان فاينانس بايد در اين زمينه مورداستفاده قرار گيرند.»ندري ضمن تأکيد بر لزوم نکول نشدن اوراق دولتي، افزود: «اين اوراق به‌هيچ‌وجه نبايد نکول شود، دولت بايد بتواند در سررسيد به تمام تعهداتش عمل کند.»
*اما اصطلاح نکول شدن يا نشدن در اقتصاد به چه معناست؟
نکول در زبان عربي به معناي عدم قبول يا رد است. در اصطلاح کارکنان مالي اگر طرف قرارداد نتواند در قبال قراردادي که بسته‌ است به تمام يا بخشي از تعهداتش، خواسته يا ناخواسته، عمل کند، مي‌گويند که «نُکول» انجام داده است به‌طورمعمول. بابت نکول، ريسکي به وجود مي‌آيد که به ريسک اعتباري معروف است.
*بودجه ۹۸ و فروش اوراق و سابقه بد دولت در انتشار آن‌ها
در ادامه اين کارشناس بانکي ضمن واکنش به اين‌که آيا دولت در زمينه فروش اوراق سابقه بد اجرايي داشته يا خير؟ تصريح کرد: «در بودجه سال ۹۸ قرار بود رقم قابل‌ملاحظه‌اي اوراق منتشر شود اما اکنون ۹ ماه از سال گذشته و دولت نتوانسته هنوز اين اوراق را منتشر کند و مشکل قيمت‌گذاري اوراق رادارند. به همين دليل خريداران نگران اين هستند که قيمت اوراق کاهش يابد.»اين کارشناس حوزه پولي و بانکي در پايان بابيان مشکلات اوراق دولتي در بازار، تشريح کرد: «نکته بعدي که در مورد اوراق در بازار کنوني وجود دارد اين است که اوراق دولت سررسيدهايشان بيشتر از يک سال است و اوراق با سررسيدهاي کوتاه‌مدت در بازار وجود ندارد.»
اگر بتوانيم از اين اوراق به نحو مناسبي استفاده کنيم نه‌تنها تهديدي براي اقتصاد نيست که فرصتي صرف‌نظر از تمام شوک‌هاي اقتصادي است. بررسي‌ها حاکي از آن است که فروش اوراق دولتي زمينه بکري در علم اقتصاد است و فقط نياز به افرادي متخصص در زمينه فاينانس دارد که دولت از آن‌ها کمک نمي‌گيرد..